我国社会保险基金监管法律制度之现状及完善（一）

摘  要

社会保险作为社会保障体系的重要组成部分，随着社会主义市场经济体系的建立和不断完善，其社会作用越来越大。社会保险属于社会公共产品，具有强制性、保障性、福利性和社会性，是社会的“安全网”，构建和谐社会离不开健全完善的社会保险制度。而社会保险基金是社会保险的物质基础，社会保险基金监管相当于社会保险系统的“免疫系统”，因此，社保基金的监管就成为了重要的环节，加强和完善社会保险基金的监管对我国社会的发展有着十分重要的作用。作为老百姓的“安生立命”钱，社保基金的安全性就尤为重要，但近年来，社保基金被挪用、被侵吞的案件层出不穷，老百姓的“养命钱”在腐败的“灰色”通道中蒸发、消失，如何保障社会保险基金的安全性，已经成为我们面临的一个严峻的课题。本篇论文主要针对我国社会保险基金监管的现状和存在的问题进行分析,同时也参照了国外一些监管制度，并在此基础上提出了建议和对策。

关键词：社会保险基金，监管，法律制度

前  言

中国社保基金于2000年设立，是国家社会保障的战略储备 ,主要来源于国家财政拨款,国有公司境外首次发行股票时国有股按比例划拨收入、公益彩票收人 、以及境内外投资收益。随着社会保险范围的不断扩大,社会保险基金近年来正以20%左右的速度递增 。据全国社会保障基金理事会理事长项怀城透璐 ,截至2006年8月底 ,全国社保基金的总资产已经超过2300亿元人民币，是2003年的3倍，超过国内生产总值的10%。如此规模的社保基金 ,如果缺乏有效的监管 ,在巨大的利益诱惑之下 ,难免会造成违规事件的发生。我国社保基金面临的最大问题是监管不力,尽管中央三令五申,但一些地方仍把基金看成自己的合法收费渠道，挪用现象非常严重。因此 ,迅速膨胀的社会保险基金在监管运营方面正在面临越来越大的挑战。

随着社会主义市场经济体系的建立和不断完善，其社会作用越来越大。社会保险属于社会公共产品，具有强制性、保障性、福利性和社会性，是社会的“安全网”，构建和谐社会离不开健全完善的社会保险制度。而社会保险基金是社会保险的物质基础，社会保险基金监管相当于社会保险系统的“免疫系统”，因此，社保基金的监管就成为了重要的环节，加强和完善社会保险基金的监管对我国社会的发展有着十分重要的作用。作为老百姓的“安生立命”钱，社保基金的安全性就尤为重要，但近年来，社保基金被挪用、被侵吞的案件层出不穷，老百姓的“养命钱”在腐败的“灰色”通道中蒸发、消失，如何保障社会保险基金的安全性，已经成为我们面临的一个严峻的课题。

一、我国社会保险基金监管法律制度的现状及存在的问题

（一）我国社保基金监管法律制度的现状

 到目前为止，我国实行的仍然是一种政府主导型的社保基金监管体制，是以行政监督为核心,审计监督和社会监督为补充的三位一体的社会保险基金监督模式。从上个世纪80年代，随着我国经济、社会的不断发展和变革，我国的社会保障立法应运而生。经过二十多年的不懈努力，我国初步形成了具有中国特色的社会主义社会保障法律体系，为我国的社会保障事业保驾护航。其中，关于社会保险基金监管方面的立法主要如下：

1.《宪法》关于社会保险基金监管的相关规定

我国《宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、救济和医疗卫生事业，国家和社会帮助安排盲、聋、哑和有其他残疾的公民的劳动、生活和教育。”这是我国关于社会保险以及社会保险基金的方向性立法，是我国社会保险和社会保险基金法律体系建设的风向标和法律依据，具有最高法律效力。

2.《社会保险法》关于社会保险基金监管的相关规定

我国《社会保险法》在实践的迫切需要、政府的极力推动、百姓的千呼万唤中终于面世。《社会保险法》用单独的一章对社会保险基金涉及的诸多问题进行了规定。《社会保险法》总结了我国社会保险实践和前期立法的丰富经验，对社会保险基金的外延范围、预算决算、收支平衡、保值增值、基金安全、投资运营以及信息公开等方面问题进行了规定。这些规定，为规范我国社会保险基金监管提供了法律依据，对解决我国目前面临的社会保险基金监管相关问题起到了提纲掣领的作用。但是，《社会保险法》关于社会保险基金的相关规定过于泛泛、比较笼统、不够细化，许多社会保险基金监管实践中的具体问题依然无法可依;加之社会保险基金监管实践中的新问题不断出现;因而，《社会保险法》对于指导社会保险基金监管实践的效果可能不会立竿见影，满足达到良好效果的愿望需要一个漫长而艰辛的过程。

3.法规规章关于社会保险基金监管的相关规定

（1）关于养老保险基金监管的相关立法

1997年，我国政府颁布了《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》。《决定》是我国养老保险立法实践的里程碑，为《社会保险法》养老保险部分的相关立法提供了借鉴。然而，养老保险基金监管涉及的问题复杂多样，有关养老保险基金监管的立法是社会保险基金法律体系建设的重要部分，关系到社会秩序的稳定，社会经济的发展。因而，笔者认为，颁布单独的养老保险基金监管单行条例，是非常必要的。

（2）关于医疗保险基金监管的相关立法

我国关于医疗保险基金的纲领性文献是1998年颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险的决定》。十多年间，随着经济的腾飞，社会的进步，医疗保险基金的发展现实状况已经发生了巨大变化。但是，我国仍然没有关于医疗保险基金以及医疗保险基金监管的单行条例，关于医疗保险基金监管的法律和制度规范颇为欠缺。

（3）关于失业保险基金监管的相关立法

1999年，我国颁布了《失业保险条例》，标志着我国失业保险法律体系建设进入了一个崭新阶段。《失业保险条例》是我国社会保险法制建设过程中颁布的第一部单行条例，为我国社会保险法制建设打下了良好基础，为失业保险基金监管实践提供了法律依据。

（4）关于工伤保险基金监管的相关立法

2004年1月1日，由国务院颁布的《工伤保险条例》正式实施生效。《工伤保险条例》的制定和实施，是我国近年来社会保险法律体系建设取得的一大突破。2011年1月1日实施的新《工伤保险条例》，细化了工伤保险费的缴费主体和工伤保险待遇的享受客体，明确了工伤保险基金主要由国务院社会保险行政部门管理并逐步实行省级统筹，扩大了工伤保险基金的使用范围，为劳动者撑起了更加有力的保护伞。

（5）关于生育保险基金监管的相关立法

我国关于生育保险基金监管的相关立法同样处于不断的发展和探索中。1988年，国务院颁布了《女职工劳动保护规定》，该《规定》体现了对女职工生育保险待遇的保护，是我国第一部综合性的保护女职工合法权益的行政法规。1994年，我国制定了《企业职工生育保险试行办法》等行政规章，对职工生育保险的相关法律问题进行了进一步规定。2000年3月，国务院印发了《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，该《决定》明确提出，要在城市积极建立生育保险制度。2001年5月，国务院下发了《中国妇女发展纲要(2001一2010)》，对生育保险的发展进行了展望，并提出了具体要求。然而，同养老保险基金和医疗保险基金一样，我国尚未制定关于生育保险基金监管的单行条例，实践中诸多具体问题的解决缺乏法律依据和统一标准

（二）我国现行社保基金监管法律制度存在的问题

我国现行的社会保险基金监管制度, 虽然对于规范社会保险基金的收支、管理和运营起到了积极的作用，但是从社会保险基金监管制度的运行情况来说,我国现行社会保险基金监管制度仍然存在明显的不足, 依目前我国现行的社会保险基金的监督现状，我国社保基金监管法律制度主要存在以下几种问题：

1.缺乏完善的法律体系和市场体系

社会保险基金监管法律体系的形成，应当要求社会保险基金监管立法的上位存在《社会保险法》和社会保险基金相关法律。我国《社会保险法》刚刚实施，社会保险基金相关法律法规零散混乱。因而，我国社会保险基金监管法律体系建立和完善的任务艰巨，使命重大。

社会保险基金监管法律体系的建立和完善是一个庞大而又镇密的过程。社会保险基金监管的复杂性要求社会保险基金监管法律体系完整并且协调。几部相互独立分割的法律法规，即使其中都对社会保险基金的监管做出了相应规定，也很难达到对社会保险基金进行有效监管的目的。我国现有的各项法规和规章，虽在理论上和政策上包含了养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险基金监管的相关内容，但它们均是各自独立适用，彼此分立和割裂，甚至冲突，没有进行有效的衔接，很难达到对社会保险基金进行有效监管的效果，致使社会保险基金监管漏洞百出，问题层出不穷。另外，社保基金的运作与管理也需要完备的市场体系，社保基金是一种特殊的模式，其浓厚的“背景”使其直接进入市场则缺乏一个中介，这就需要市场为其量身制定一个专业性的机构，如有人提出的基金市场运营机构、基金托管机构、各种提供中介服务的机构等，我觉得这些都是很好的想法，而且也是可行的，不过这需要我们付出更多的努力。

2.立法层次较低，社保基金监管部门执法无力

在社保基金监管方面，虽然我国出台了不少规范性文件，但这些规范性文件多是以“条例”、“办法”、“通知”等形式出现的，立法层次低，权威性不够，显得零散与混乱。例如，规范社保基金运作的三个主要文件，即分别于1999年7月1日发布实施的《社会保险基金财务制度》，2001年12月发布实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，2004年5月1日公布实施的《企业年金基金管理试行办法》，都存在着上述问题。但2010年10月28日通过的《中华人民共和国社会保障法》，是自 2007年 12月首次提交全国人大常委会审议以来, 其草案历经四次审议, 五次修改后表决通过,这在以往立法中是比较少见的,凸显出决策层、立法者乃至全体社会成员对这部法律的看重和关注，这无疑是一突破，其中对社会保险基金监管也有了更为明确详尽的规范，但2011年7月才开始实施，所以其效果还在期待中。

3.立法内容局限，受众范围狭小

一个国家的社会保险法律体系是否健全，其享受保障权利的对象范围是评价标准之一。社会保险法律体系发达的国家，几乎所有的国民都会享受到国家完善的社会保险立法带来的福利。而我国现有的不尽完善的社会保险法律体系中，并不是所有社会保险权利的受众都包括占我国人口80%以上的农民，这与发达国家完善的社会保险立法相比，不免相形见细。适用范围过于狭窄，明显违背了社会保险立法的普遍性原则。以社会保险基金立法现状为视角，我国有关农民利益的养老保险基金、医疗保险基金和生育保险基金的法律规定，寥寥无几。即使是在城市，社会保险立法的受众范围也比较有限，而且分布很不均衡—社会保险立法在城市的大部分受益人群集中在国有企业。不从立法层面将社会保险的受众范围扩大，很难讲我国的社会保险基金监管法律体系己经健全。

4.过分依赖行政手段，缺乏社会监督，监管人员专业素质低

与其他国家主要是依靠立法来监管社保基金形成鲜明对比的是，我国主要采取的是行政手段。这种制度设计，无论是在权威性、稳定性，还是在实施的效果层面，都存在明显不足。一方面，在监管过程中，行政权往往在巨大的基金利益的驱动下会发生畸形甚至被滥用，用一学者的话就是出现“权力寻租”现象，再加上我国社会监督机构的不健全，导致社保基金的监管没有很好的渠道，社会保险基金就会沦为新生腐败的温床。另一方面，社会保险基金监管人员的专业素质普遍较低,不但影响了监管效率和监管质量, 同时也影响了监管的权威性。社会保险行政监督的监管工作往往由政府的行政人员兼任,由于政府行政管理部门工作比较繁忙,行政人员又缺乏社会保险基金运营和管理等专业知识, 社会保险基金工作本身又具有数据量大、涉及部门广、业务繁琐等特点, 这就使得行政监管工作效率低下, 甚至可能出现监管错误。审计监督工作具有很强的实践性和专业性, 每年的审计任务又非常繁重, 广大审计人员疲于奔命,以至于审计人员没有充足的时间和精力学习社会保险基金专业知识, 只能对社会保险基金的管理和运用进行常规的审计,对专业性的问题不能进行深入的审计和监督。审计监督工作人员的社会保险基金专业知识也有待提高。社会保障监督管理委员会主要由身居高位的政府官员组成, 具体从事监管工作的业务人员非常少,这些政府官员大多是政府机构改革的分流人员,更是缺乏专业的监管知识和社会保险基金理论知识, 这样的社会监管人员显然无法满足社会保险基金监管的客观要求。

5.管理透明度低，信息公开不充分

这点很好理解，其实这点不仅存在于社保监督这方面，在很多方面这个问题都共同存在，而且随着社会媒体的发展及人民法制醒悟的提高，现在也被社会大众广为关注了。在政府主导型的社保基金监管体制下，社会保障部门集政策制定、保费征收、基金管理、投资运营以及争端处理等多项职能于一身，既当监管者，又充当委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，政事不分。这种政府主导的模式没有透明化的信息公开，没有市场化的监督制衡，就是一味的关上门来自己做自己的，从而导致黑箱作业，效率低下，违规投资、腐败受贿的发生也就不足为奇了。

6、社保基金保值增值问题严重

以全国社会保障基金为例。2000年中国政府建立了全国社会保障基金，用于支持社会保障事业的发展，同时还设立了全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金，以实现保值增值。但从这几年的运作来看，我们可以发现社保基金保值增值的目的并没有真正实现，这就是上文我所介绍的中国现行社保监督存在的问题，其市场管理过于严格限制，导致了与市场脱轨，无法同步进行，所以就很难实现其原始的目的。比如说想到保值增值，就会想到国债，但毕竟国债每年的发行数额是有限的，而且购买人群普遍年长，推广度不大。

二、国际上社保基金监管法律制度及对我国的启示

我们知道，西方国家和一些发展中国家已经建立了发达与完善的社会保障制度。我们可以学习和借鉴国外经验，这样有利于我们少走弯路，对健全和完善我国的社保基金监管法律体制不乏积极意义。

（一）代表性国家的社会保险基金监管立法

1.美国

美国社会保险基金制度建立的目的是依靠增加收入或者提供资源来帮助国民解决生活中遇到的诸如退休、失业、疾病、残疾等问题。美国社会保险基金监管制度具有鲜明的市场性，因而对社会保险基金的监管突出效率优先、兼顾公平的理念，追求在平等的情况下不乏合理性，在效率的情况下不乏人道性的价值取向。美国社会保险基金监管的立法指导思想是排除对国民生活有严重影响的年老、失业、伤残、疾病等威胁。美国对社会保险基金进行监管的法律依据是1935年制定的《社会保障法》。随着历史的变迁，美国《社会保障法》为了适应社会需求，历经十几次修改，至今适用，推动着美国社会不断进步和发展。

其立法特点主要有两点：一、建立在社会立法基础之上。社会保障制度的基本政策、法规都是由联邦政府统一制定的，州和地方政府制定的法律只能作为联邦政府法律的补充，而不能与之相抵触。因此，社会保障具有明显的制度化、社会化特征，严格而系统的立法为建立现代社会保障体系创造了条件。二、是一种自动调整机制。美国的社会保障制度的基本政策原则是所谓的强调个人公平和社会公平原则，即福利津贴不但与雇员的工资相联系，也尽量照顾低收入者，使他们得到较高的原工资替代率。为协调上述两种原则的相互关系，美国政府采取不断调整社会保障税税率和各种福利津贴标准来保证人们得到维持基本生活需要的替代收入。

2.智利

自20世纪80年代开始，智利在拉美国家中独树一帜，率先对传统的制度进行改革，取得了比较明显的成效。在养老保险领域，建立起全新的以个人账户积累为基础，以私营化管理为基本特征，强调自我积累、自我保障、经营性原则的养老保险运营机制。[35]智利的改革被称之为智利模式，并在拉美国家得以推广。改革的主要内容是创造单一资金来源的、私人管理的退体金制度，被称之为退休金制度私有化。新的退休金制度通过立法取消了雇主供款，改变了原有的资金来源结构，同时将原来的普通基金转化为个人基金。资金来源的专业化和个人基金账户的建立，使得智利新的退休金制度成为强制性个人保险制度。除养老保险制度改革之外，智利还建立了疾病与生育保险、工伤保险、失业保险和家庭补助制度。其中疾病与生育保险基金的管理机构为国家卫生部和国民健康服务部门。公共部门受保人支付标准是工资收入的5.74％，政府实行部分补助，雇主不承担费用；私营部门的雇员缴费标准为工资的7％，政府和雇主不承担任何责任。卫生部进行总监督，国民健康服务部门管理工资和薪金雇员的疾病补助和医疗设备。在私营制度下该项保险基金管理机构为国民健康基金会监督下的自由保险机构。智利算是比较成功的一个国家，它的一系列改革不仅提高了储蓄率，还促进了资本市场的发展，个人认为还是有值得借鉴的地方的。

3.德国

德国是社会保险制度的发源地，德国社会保险制度的建立和发展对西方工业社会的进步产生了巨大影响，为西方甚至世界其他国家社会保险制度的建立提供了效仿模板。德国社会保险基金监管制度的先进性主要体现在监管立法体系完善、监管层次分明、预算和决算以及审计制度完备、司法救济制度发达等几个方面。

德国是联邦制国家，实行联邦和州两级的立法体制，相应地社会保险基金的监管机构及其实现机制也分为联邦和地方（州及更小的行政区划）两个层次。两级社会保险监管机构分工不同，责任不同。德国联邦劳动和社会政策部负责社会保障领域的相关立法，监督社会保障相关法律法规的执行以及养老、残疾和遗属保险和失业保险的一般监管，具体监管由联邦养老委员会和矿工、铁路和海员养老委员会负责;卫生部负责疾病和生育保险的一般监管，联邦保险机构监管联邦卫生机构;工伤保险由联邦保险协会负责一般监管，联邦社会劳动和社会政策部只在其受到阻碍时负责清除该障碍。完备的预算决算和审计制度是德国社会保险基金监管的又一特点。德国《会法典IV》明确规定了哪些条例或者法规管理哪些公法预算活动。《基本法》、《审计法》等法律法规明确规定了德国社会保险基金的审计机构、审计层次和计内容等方面内容。这些法律法规在原则和实施、内容和程序、主体和对象等方面为德国社会保险基金的监管提供了依据，保证了社会保险基金的安全高效运行，保障了社会成员的基本利益，维护了社会稳定，推动了经济发展。

完善的司法救济也是德国社会保险基金法律监管的重要特点，德国是奉行社会国家原则的国家（基本法第20条、第28条规定），“在社会国家中，行政应为公民提供服务和帮助。因此，给付行政优先于秩序行政，而公共秩序的保障逊于社会福利网络的保障逊于社会福利网络的保障。”并且“联邦行政法院在其开展司法活动之伊始，基于法治国家和社会国家原则，已承认公民针对负有提供社会救助义务的行政机关的请求权，对不履行该救助可以提起诉讼。”

4.日本

日本社会保险金法律监管特点有以下3点：1、社会保险制度多元化。日本的社会保险由政府和民间组织共同或分头举办。医疗保险、养老保险由政府举办，民间大企业参加。各共济组合和保险组合掌管了一部分保险事业。政府各部门和特殊行业也有自己的一套保险制度。它们之间既有统一的一面（实行共同的基础年金）又有自身的独立性。对特殊人员、特殊行业则设有专门的保险制度，如老人保险制度、船员保险制度等。这种因地制宜的保险制度解决了社会各阶层人员的多元化需要，然而，社会保险制度的多元化，形成了制度分散、多头管理的局面，必然产生矛盾的人、财、物的浪费。2、年金制度走向一体化。日本的年金制度原来并不统一，除国民年金和厚生年金之外，还有各种共济组合的年金制度，各制度因其历史、性质、资金来源不同，给付水平也有差异。为了统一年金制度。日本于1959年制定了“国民年金法”，从1961年4月开始实施。根据该项法律，所有个体经营者(包括农民)以及无业人员都参加国民年金制度，这样，再加上厚生年金制度下的全体在职职工和各共济组合制度下的就业人员，日本的全体国民都能享受某种年金待遇。3、保险费负担全民化。日本目前在致力于完善全民保险制度，即保险费用由全体国民共同负担，家庭之间相互承担义务，下一代抚养上一代人，这样代代抚养，代代相传，以便迎接高龄社会的到来。在日本的社会保险制度中，政府负担大部分保险费用，其次是企业，再其次是个人。但政府负担的费用，实际上是靠税收得来的。因此，全民皆知保险、全民皆年金的实质是全民共同保障全民的生活，只是在国民收入再分配时向老人、妇女、儿童和残疾人倾斜。

（二）对我国的启示

健全社会保险基金监管法律体系和完善社会保险基金监管制度，是我国当前政治、经济、社会、历史文化以及所处国际环境等诸多因素决定的。从政治的角度出发，构建和谐社会，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”是党和政府对人民的庄严承诺;从经济的角度出发，昔日的成就和当前的变革对社会保险基金法律体系和制度建设提出了迫切要求;从社会的角度出发，持续改善的物质条件、加速积累的社会风险、日益凸显的利益分歧彰显了社会保险基金监管法律体系和制度建设的必要性;从历史文化的角度出发，家庭和单位社会保障功能的弱化、公众价值取向的多元化和社会个体追求的自由化等因素是推动社会保险基金法律体系和制度建设的动力;从国际环境的角度出发，经济全球化以及发达国家社会保障制度的发展为我国社会保险基金监管法律体系和制度建设提供了发展机遇和教训借鉴。

我国社保基金尚未健全，仍然存早很多问题，所以学习和借鉴国际经验是必要的。虽然要借鉴，但采用“拿来主义”可能在我国实行起来达不到那种效果。例如，“智利模式”有许多值得我们学习的地方，但对于其养老金制度的私有化改革就要抱一种警惕的态度。养老金已经成为美国最重要的机构投资者，但这一状况在我国的实现还不现实，因为我国现有的制度环境还不足以确保养老金的完全市场化运作。所以，我们在选择适合我国的社保基金监督制度时，一定要与我国的国情相结合，制定一个切实可行的有效率的社保基金监管体制。在这里，我个人对美国和德国的社会保险制度，有羡慕之处但又不可盲目追求，众所周知，德国是一个高度发达的福利型国家，它的社会保障系统基本以保险形式体现，几乎涵盖了所有德国公民。德国的养老金不用于投资，而是由专门德国养老金保险机构来管理，全民参与监督，这种全民性的监督在我国可能还需要好多年，因为现实的国情可以看出国人对这方面的知识缺乏、参与度不高，即使监督后发现问题的也因为层层黑暗的“社会关系”导致问题很难快速得到解决。而在德国这种福利国家势必给百姓们的带来很多便利，但是运作的负担以及在福利的庇佑下带来的负面影响也是不可忽视的。